社会福利服务：国际比较与中国实践_东莞市普惠社会工作服务中心

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社会福利服务：国际比较与中国实践

发文单位：广东省民政厅作者：张东霞更新时间：2017/5/5 16:37:21 浏览次数：3545

[摘要]：由于我国的市场经济刚刚起步，人均国民生产总值远远落后于发达国家，因此社会福利服务也只能结合中国国情稳步发展。逐步适应市场经济发展水平，关注经济发展和群众生活需求，完善政府管理体制，发展社会福利服务加强社区便民利民商业有偿服务，建立起具有中国特色的社会福利服务体系。

[关键词]：社会福利；比较；问题；对策

前言

社会福利服务的内容非常广泛，如失业、教育、家庭、住房、卫生等等。从涵盖的人群种类上来说，世界各国的社会福利都包括青少年儿童、老人、妇女以及残疾人这些群体。从服务方式来看，不仅有现金补贴和收入支持，也有社会照顾和服务。但各国社会制度、经济实力和文化背景不同，其社会福利的制度设计、政策取向、项目多寡、具体标准及实施办法既有共同点，也有差异之处。社会福利服务的历史悠久，在西方国家中的社会福利服务思想可追述到古巴比伦王国的《汉谟拉比法典》强调保护孤寡，犹太教、基督教等教派宣扬博爱、助人、公平的宗教教义，都包含有福利的思想。经过了西方国家的工业化、城市化、社会分工专业化的进程加快，加上19世纪的思想大变革，各资本主义的思想家通过各项著作，对社会福利服务的有关方面进行了描述，随着工人运动的蓬勃发展，有力地促使国家干预社会福利，以广泛的社会福利规划和措施提供基本经济保障和社会服务，成为近代社会福利服务思想的基石。在20世纪中期，英国成为了世界上第一个社会福利国家，从此，西方的发达的资本主义国家也相继仿行，发达国家的一个总要的特点就是国家政府的干预，在一定的程度上促进了社会福利服务事业的制度化。

在中国，传统的福利制度却与西方的大社会福利理论并不吻合，我国的社会福利制度是建立在传统的计划经济体制的基础之上的，主要指国家和社会为增进与完善成员尤其是困难者的社会生活而实施的一项社会制度，旨在通过提供资金和服务，保证社会成员一定生活水平并尽可能提高他们的生活质量。我国现行的福利制度是在计划经济体制下形成和发展的，主要由两个部分组成：一是以普通人群为服务对象的城市居民福利，包括生活服务、文化娱乐和福利补贴，其提供者和管理者是企事业单位和机关，一部分来源于财政；二是农村的社会福利主要是面向孤寡老人、孤儿等特殊人群，即“五保户”，主要由集体筹资、管理，政府给予少量补贴，面向人群服务的为合作医疗，由个人缴一部分费用(在分配前已扣除)，再由集体资助一部分。长期以来，无论那种形式内容的社会福利制度，其基本特征都是纯福利公益性的，由国家和企事业单位、农村集体组织统包统管，不进行成本核算，不讲求效率，所有制形式为单一的公有制。

但是，与其他国家一样，中国也面临着一系列建立社会福利体制的挑战性问题。中国的高速经济发展也伴随着越来越多的社会福利服务的挑战。比如，贫富收入的巨大差距，人口老龄化加快，从农业为主的社会向城市社会的巨大转变，以及世界上最大规模的短期内人口和劳动力的转移。本文将从比较西方主要发达国家和我国在福利服务方面的经验做法，提出如何借鉴他国的社会福利制度改革经验，进而进一步完善我国社会福利制度，更好地构建和谐社会。

一、我国社会福利服务的现状

(一) 城市社会福利服务

1993年4月，民政部发布了《国家级福利院评定标准》，同年8月，民政部又发布了《社会福利企业规划》。1994年12月，民政部发布了《中国福利彩票管理办法》。1997年4月，民政部与国家计委联合发布《民政事业发展‘九五’计划和2010年远景目标纲要》，指出，残疾人可以由过去单一的在福利企业就业改变为在福利企业或分散就业。1999年12月，民政部颁布了《社会福利机构管理暂行办法》。从这些法规可以看出，无论是社会福利院和社会福利企业的发展，福利资金的筹集，还是残疾人就业，社会福利机构的管理等，民政部门作为我国福利事业的主管机构将把我国的社会福利事业逐步从官方举办引向社会举办，并按福利需求设立福利项目，例如将原来单一的以集中收养孤寡老人的养老院，按照老年人的不同需求设立养老院、老年公寓、老年护理服务、老年家政服务等福利项目，并面向所有有福利需求的老年人。民政福利的社会化不仅使民政福利走出封闭，而且提高了民政福利机构的效率。与此同时，社会办的福利机构也在迅速发展。尤其是社会办的社会福利企业，其发展势头甚至超过了官办福利企业，有数字表明，到20世纪90年代末，官办福利企业占福利企业总数从65%下降到14%，社会办的福利企业从35%上升到86%，就业的残疾人数占到福利企业就业残疾人总数的84%。企业职工福利改革，在初期，通过实行承包责任制，将企业的福利设施对外开放。到了20世纪90年代，在大力发展第三产业的社会背景下，在承包责任制的基础上，绝大多数企业和单位打破过去封闭运行的模式，成立了面向社会、有偿服务的劳动服务公司，并逐渐与原单位脱钩，成为独立的经济实体并参与市场竞争。例如，绝大多数的房修公司、托儿所、幼儿园、理发店等都是从原来的企业或单位剥离出去的、自负盈亏的经济实体。

住房福利改革，1989年国务院颁布《关于在全国城镇分期分批推行住房改革的实施方案》后，城镇居民福利分房开始向住房商品化、私有化方向改革。1994年国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，规定以标准价出售公房，1998年底，中央政府宣布停止企事业单位的福利分房后，职工按标准价购买了住房。同时确立了由单位和职工各缴费50%的住房公积金制度，并为职工建造和出售经济适用房。有些城市为居民提供廉租房或房租补贴。

教育福利改革，让人们感到压力的是从20世纪80年代开始将原来高等院校的助学金制度改为贷学金制度，后来高校学费一路攀升，城市重点中小学校也要收取赞助费。农村义务教育由于失去集体经济的支持而将负担转嫁到了农民身上。由于计划经济时期平均主义的分配制度被打破，人们的收入出现了差距，一部分人先富了起来，收费昂贵的私立学校应运而生，先进的教学设备、优秀的师资、独特的教学方法，为富人的子弟提供了优越的就学机会。从幼儿园到大学的多种办学模式，开辟了教育领域的竞争局面，为培养出适应时代发展要求的学生提供了可能。

随着国有企业改革的不断深入，国有企业及其职工的数量有了较大的减少，加之国有企业和国家机关、事业单位职工的福利事业逐步走向社会化，因而，单位和企业对于社会福利事业的投入大大减少，负担大大减轻。与此同时，国家和社会举办的福利事业在迅速发展，不断满足不同社会成员对于福利项目的需求。我国社会福利事业的改革虽然没有社会保险改革进展快、步伐大，但是它正在缓慢地朝着社会化、规范化的方向发展。

（二）农村社会福利服务

最近几年，我国的农村社会福利事业获得了较大的发展，和过去相比，主要呈现以下特征：

第一，农村社会福利主要以五保户福利为主。我国的农村福利服务对象主要是五保户，特别是无依无靠的老年人。而五保户福利的特征是以分散供养为主，集中供养为辅。如据湖南省民政厅统计资料显示，全省农村有五保户25。9万户，占农村总人口的0。5%。而全省1511所农村敬老院供养的五保户仅为1。8万人，占五保户总数的16。4%。广西壮族自治区现有农村五保户30多万人，其中分散供养的五保户有29万人，占总数的97%。2002年，武汉市农村五保户集中供养率为25。5%。可见从全国范围来看，农村五保户大部分是分散供养的。

第二，国家和集体不断加大对农村社会福利机构的投资力度。为适应农村人口老龄化的发展趋势，国家和集体增加了对农村养老机构以及设施的建设投入，有计划、有目的地建成了一大批农村养老服务的样板机构和示范窗口单位，进而带动了整个农村福利事业的发展。据统计，仅1998年国家对农村养老服务事业的资助拨款达1一亿多元，农村集体统筹投入9。8亿元。

第三，农村残疾人的生活和身体状况得到较大改善。为了帮助贫困地区的残疾人尽快脱贫致富，1992年中国残疾人联合会和中国农业银行共同制定并实施了康复扶贫贷款计划。十年来，通过这种贴息贷款和地方政府的匹配资金，许多贫困地区的残疾人摆脱了贫困、解决了温饱，在一定程度上缓解了残疾人的贫困状况。从残疾人的康复治疗来看，不少残疾人回复了健康。截止至2000年，全国农村约有220万例白内障患者得到了手术治疗，年手术量由原来的10万例提高到45万例。实现了白内障盲人数的负增长。

二、域外经验与比较

（一）老人社会福利的国际比较

1．法律制度方面比较。在1908年率先进入福利国家的英国就颁布了“老年年金保险法”，在历史上第一次出现政府认为有责任为低收入的老年人提供生活保障。然后又相继颁布了“寡妇孤儿及老年年金法”，体现了社会福利服务的国家责任制，随着“家庭津贴法”，“国民保险法”等法律的颁布实施，保障了老年人各方面的权利，进入20世纪后期，英国的各届执政党都为老年人的社会福利的待遇进行一定程度的提高。在亚洲我们的邻国：日本。日本政府从长远着手，一直在健全法律，日本政府不仅通过一系列的立法来保障老年人的福利，而且在也为老年人的提供了完善的公共设施，并且一直培养高级的护理人士，日本高度的老年福利体系是在健全的法律下才能实现的。

2．福利模式方面的比较。英国老年人采取的是社区照顾的模式，所谓的社区照顾模式：一是社区内照顾，也就是不让被照顾者离开他们熟悉的社区，而是在本社区内队其提供生活服务。二是由社区来照顾，也就是动员本社区的人力资源，运用社区支持体系开展对老年人的照顾服务。日本采用的是家庭与社区结合的模式，日本从20世纪80年代未就开始把老年人福利的重心转移到居家福利模式上，护理保险制度的建立就是一种体现，通过向需要护理的家庭派遣家庭服务员，加强居家服务。日本的福利模式的演变及应对老年人老年化的问题的思路也是值得我国借鉴的。

3．老人社会福利在我国的情况。老年人福利缺少法律的根本保障，我国现在仍处于社会主义初级阶段，在老年人社会福利的法制上虽已形成了一个以宪法为依据，由相关的法律法规组成的保护老人社会福利的制度体系，但我国尚未出台一部专门针对老年人的社会福利法典，在第三部门的扶持政策上也缺少法律的强制性规定。已有的法律也存在着笼统、缺乏相应的细化单行法规以及有要求无惩罚的问题。这些规章欠缺系统性，规范性，至使规章变成了一张空文。另外，我国的老年人福利服务覆盖面小，结构单一：目前我国老年人服务项目相对较少，并且，我国现在的老年人福利仅仅覆盖了大多的城镇居民，乡村的老年人基本上还没有得到这方面的福利，结构体系的单一，造就了我国的老年人福利服务无法全面的开展。再有：我国老年人福利服务的资金投入的严重不足，工作服务人员水平低下等问题也严重影响的我国的老年人福利服务的发展。

（二）医疗服务福利制度的国际比较

1．医疗服务福利制度的国际比较。国外的资本主义国家有着完善的医疗服务福利制度，医疗服务福利都是受到国家的法律保护的，英国的医疗福利是“从摇篮到坟墓”的。没有工作的人更享有免费的医疗。再者，法律规定任何领薪者都享有病假津贴的权利，津贴的构成是由“国民保险“来主导，不足的由国家，企业，政府来补贴，通过这样的福利制度，使英国的医疗福利制度达到了一个高度，为全民的医疗福利得到了保障。相比于英国，法国的医疗福利制度则更注重患者的知情权，为了加强对患者知情权的保障，法国医院都必须在候诊室里张贴收费表，也可以到网站上查询，在政府制度的网站上你可了解到某个地区某类专科所有医生的名单或医疗费用具体多少等一系列你想了解的情况。

2．医疗服务福利模式的比较。在服务模式上，挪威实行的是“全科医生制度”。全科医生制度，注重对全科医生的培养，完善了准入和淘汰机制。所谓“全科医生制度”是指，全科医生提前治疗患者的疾病，主要是处理常见病，在需要的情况下他将患者转给专科医生，改善全科医生的服务质量，为每个愿意的人提供一个永久性的全科医生。这项服务模式的内容还包括改善医患之间的关系，更加合理有效地使用医疗资源等。英国目前实施的是以公立医疗服务为主私人医疗服务为辅的医疗体制。其中名为国民保健服务（National Health Service，以下简称NHS）的英国公立医疗服务体系既是英国社会福利制度中最重要的部分之一，也是英国人接受医疗服务的最主要渠道。英国的NHS系统了是以社区服务和以NHS的医院服务满足每一个人的需求，免费提供服务，根据医疗需要而非患者的支付能力提供服务。

3．中国医疗服务福利制度的现状。首先:医疗保险资源分布不合理，费用负担苦乐不均。医疗卫生设施，优秀的医药人才、最先进的诊疗设备往往都集中在全国的发达地区，经济欠发达地区医疗设施远远满足不了需要，机关、事业单位以及企业举办的医疗机构，其医疗卫生资源供过于求，利用率低下，浪费严重。而农村的医疗卫生资源严重短缺，供不应求，看病难、吃药难的问题非常普遍。其次：医疗体系的法律体系不完善。我国的法律体系并没有建立科学的监管体系，医疗体系管理混乱，无法形成有效的机制，政府没能做好规范医疗福利的工作。最后，资金的投入力度的欠缺，无法为医疗服务福利形成有效的扶持。

（三）残疾人社会福利的国际比较

1．残疾人的保障资助的比较。北欧国家瑞典的现代福利制度最重要的特征是遵循社会福利的普遍享有原则。近百年来，瑞典比较彻底地贯彻了这一原则，因此瑞典模式被誉为福利国家的楷模。瑞典的社会福利有四个特点：一是全民性，每一个具有瑞典国籍的居民，都在社会福利保障的范围之内，不分男女老幼、城市乡村、有无工作，无论是否对瑞典有所贡献，均享受基本统一的社会福利和服务保障。二是高福利。瑞典有一整套的全民社会福利制度，社会福利深入到每个人的日常生活的纵横各个方面且保障水平很高。三是均衡性，瑞典通过一系列给予弱势人群相应的补贴，以及面向全体社区居民尽量平等提供的、达到全体公民平均的享受各种社会福利的社会服务。为保证不同地区的居民享受同样的福利，瑞典还采取抽肥补缺的福利政策，从财政收入富庶的地区补贴福利支出存在缺口的地区。四是政府负担。社会福利和社会服务是瑞典各级政府特别是地方政府的主要职能。进过长期的发展，瑞典在残疾人保障方面已经逐渐建立起一套内容具体，体系全面的残疾人保障资助系统，瑞典对残疾人的保障资助体现在对残疾人的物质保障上，瑞典政府为残疾人提供了残疾人疗养金，为残疾人购买残疾保险，以便保险残疾人能享受有与正常人一样的物质和文化生活，瑞典保障残疾人的就业权利，对缺乏技能难以就业的残疾人，政府负责提供劳动机会等等

2．我国目前的现状。新中国成立后，我国残疾人事业获得可一定程度的发展，我国至1951年以来，就一直对残疾人的社会福利的服务做了法律上的保障，可是虽然这样，但作为世界上残疾人最多的国家，我国的社会福利还存在着一些列的问题，首先：我国残疾人社会福利项目单一，水平不高，筹资渠道单一。我国的残疾人社会福利事业的资金来源主要靠财政的划拨，这就造成了残疾人社会福利服务的社会资源不足，在资金的管理和运用上较为混乱，在向残疾人福利的提供上，由于多种原因，我国的主要内容和项目一般只表现在社会保险和救助上，项目较为单一。其次：我国残疾人社会福利服务尚未走上法制化与规范化，法律保障不健全。虽然多年来政府一直努力加大力度完善残疾人福利，在2008年7月1日开始执行的《中华人民共和国残疾人保障法》但从目前状况来看，大量的残疾人福利问题得不到解决，可往往只给予人道主义的同情和社会舆论的支持，却没有见到有实际上的行动与帮助缺乏以提高自身能力为目标和心里健康维护方面的援助。再次：服务水平低，社会服务与专业性社会工作发展落后，我国的残疾人社会福利服务水平滞后，能够享受到残疾人社会福利的残疾人仍然是少数人，残疾人社会服务上有很多不足与欠缺，专业社会工作基本没有介入到残疾人服务领域。

三、我国社会福利服务发展面对的挑战

与其他国家一样，中国面临着一系列建立社会福利体制的挑战性问题，而我国必须应对由过去30年的成功发展所带来的独有挑战。

（一）贫富收入差距巨大

改革开放期间，我国从计划经济向市场经济转轨，在解决了平均主义收入分配倾向的同时，也造成了过大的收入差距，表现为基尼系数逐年提高，1997年超过了国际上公认的0。40的警戒线水平，引起社会高度关注。但是，收入差距扩大的趋势迄今仍然没有得到根本性扭转，基尼系数目前达到0。46左右。在全面建设小康社会的整个期间，如何解决收入差距过大的问题，基本形成良好的收入分配格局，是我们面临的一个重大挑战。从经济发展的经验来看，我国正迎来一个改善收入分配的阶段性机遇。

党的十七大关于“初次分配和在分配都要处理好公平与效率的关系，再分配更加注重公平”的论述，相比于十五大和十六大所提“坚持优先、兼顾公平”，“初次分配注重效率”，“再分配注重公平”等表述，标志着科学发展观在收入分配领域的重大理论创新。这个新表述实际上指出了，收入分配中的公平与效率是高度统一的，特别是在初次分配环节，两者绝不应该被割裂开来加以认识和处理。

考察通过扩大就业，提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，从而保持经济增长源泉的可持续性，可以加深对于初次分配中公平与效率如何实现统一的认识。收入的分配格局取决于经济增长与就业增长的关系模式。人们的收入来源于生产要素报酬，即资本的报酬、劳动的报酬和其他资源如土地的报酬。如果在一个劳动力丰富的国家采取资本高度密集的产业发展方式，则资本获得的报酬就高，相应地，收入和财富就向少数资本要素拥有者集中，收入差距就的。相反，如果采取劳动力密集型的产业发展方式，通过在城乡创造更多的普通就业岗位，扩大劳动者报酬在初次分配中的份额，收入分配就比较均等，收入差距就比较小。

通过再分配政策，处理好公平与效率的关系，缩小贫富差距，对于社会福利与公共服务的发展有着深远的影响。

（二）人口老龄化加快

中国的基本养老保障制度改革，是在双重的转型背景下进行的，即一方面是经济体制转型的过程，核心是从没有积累的、全国统筹和企业支付型的先收现付体制，转向地方统筹加部分积累型的社会化体制；另一方面又伴随着不断加快的人口转变过程，即在经济社会发展和计划生育政策双重作用下，中国显现出迅速的未富先老趋势。

在经济社会发展和计划生育政策的双重作用下，中国的人口转变已经达到一个新的阶段：一方面，生育率下降到很低的水平，通常的共识是总和生育率只有1。7，比大多数发展中国家都低；另一方面，出生人口预期寿命大幅度提高，不仅显著高一世界平均水平，而且高于上中等收入国家的平均水平。上述两个因素的作用结果，必然是在人口转变过程中老龄化程度不断提高。

在人口老龄化加快的同时，中国正在经历着养老保障制度的重新建立，对养老金的需求数量格外巨大。由于无论采取怎样的养老保险制度，养老金的积累归根结底是一种储蓄，所以，人口红利的消失在创造出更高的养老金需求的同时，却同时导致养老金不足的问题更难解决，构成人口结构变化与养老金需求之间的矛盾或两难处境。

（三）从农业社会向城市社会的转变

从2000年开始，中央政府的有关文件表现出农村劳动力流动的积极支持和鼓励，明确提出改革城乡分割体制、取消对农民进城就业的不合理限制的指导性思路，被称作城乡统筹就业的政策。这种政策倾向既明确又稳定，在2000年以后每年的相关政府文件中加以强调，并明确写进2001年公布的“第十个五年计划纲要”和2006年公布的“第十一个五年规划纲要”中。

在改革时期，随着城乡劳动力流动越来越普遍，按照户籍识别的方式来区分城乡人口就不再可行了。1990年进行的第四次人口普查使用常住人口的概念来区分城乡居民，把离开农村并在城市生活超过1年的人口定义为城市常住人口，使城市化水平不断提高。中国城市化的这种特殊方式，表现为工作地与户籍登记地之间的分割，形成了一个新的人群——农民工及其家庭成员。由于户籍制度的存在，户口背后所包含的福利差异阻碍了农民工以理直气壮的身份和合理的价格获得住房、社会保障和子女义务教育等公共服务。当改变了户籍登记的归类方式或者放宽了落后条件之后，现行的城市财政体系和公共服务体制却无法应对加大了的负担。作为统一的居民户口中居住在农村的那部分人口，甚至按照条件落户在城市的新居民，仍然不能平等地享有城市人口所享有的社会福利、社会保障和公共服务。在实践中遇到地方财力上的困难时，放宽落户条件的改革只好叫停。

四、我国社会福利服务发展的改革方向

（一）城乡福利一体化

建设社会主义新农村是党的十六届五中全会提出的重大历史任务，统筹城乡发展是建设社会主义新农村的根本途径，其中统筹城乡社会保障，建立城乡一体化社会保障制度是关键环节和重要内容。建立城乡一体化社会保障制度就是把农村和城市社会保障作为一个有机统一的整体来规划和安排，逐步建立覆盖全社会的社会保障值得，是城市和农村居民都能享受到公民应该享受的平等地社会保障。当前无论是制度创新还是制度完善，都要预留接口或探索对接的办法，为建立城乡一体化社会保障制度积极创造条件，使实现城乡居民在社会保障方面的平等成为可能。这对促进城乡协调发展，稳定社会，加快城市化和新农村建设进程具有积极的意义。

（二）从传统福利制度走向新型福利制度

传统福利模式存在着严重的制度性缺陷，制度安排不公平，实施范围非常有限，制度管理上的缺陷，没有统一的管理部门。若不从根本上加以改造，便必然损害经济改革与整个社会的健康发展，同时也必然阻碍着中国的企业走向现代化、市场化。制定并实施有效的发展对策是社会福利制度改革创新和健康发展的基本保证。就中国目前的现状而言，从传统模式的福利制度走向新型社会福利制度，尤其需要重视采取下列措施：

1．重视社会福利立法。推进社会福利的制度化建设。社会福利走向制度化，是社会文明发展进步的一个重要标志；通过相应的法律来规范福利的供给与需求，则是福利事业制度化的基本要求。然而，目前我国的社会福利立法不仅短缺，即使已有的法规或政策也存在着规范不到位和概念、管理及运行机制模糊的缺陷。因此，在对传统的社会福利制度进行改革的同时，应当对已有的法律、法规、政策进行修订甚至改造，同时制订新的社会福利法，使社会福利法律系统化、专门化，这也是中国社会福利真正走向制度化、社会化和健康发展的基本条件。

2．加强政府的政策引导。一方面，要积极鼓励，支持帮助介于政府与居民之间非赢利性的社会中介组织和社会服务机构的生产与发育；另一方面，对于社会力量投资兴办的社会福利机构，在强调和确保其福利性和公益性的前提下，应允许其引入产业化的经营机制，做到自主经营，自负盈亏，使投资者获取相应的经营利益，以鼓励和引导人们参与公益事业。要采取切实有效的政策，鼓励社会力量和个人捐赠，赞助和参与社会福利事业，充分调动和利用各种社会福利资源；改变过去社会福利机构政府直接办、直接管理的情况。引导社会福利社会办；政府应致力于制订相关的法律法规政策，营造社会福利机构发展的环境。

3．增强政府的财政投入。我国对社会福利支出的比重只占财政总支出的1。54％（1997年），远远低于发达国家的20％—30％的比重（美：28。82％），这也决定了我国社会福利的低水平。因此要加大财政投入，一方面，对福利投入存量的结构进行调整，即让企业或事业单位内部原有的福利投入，通过税收或转移支付形式，部分地转化为社会化福利资金的来源；二是让国家财政对社会福利的投入随经济的增长而增长，让全民都能享受经济增长的成果。